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加速采办!美军重启并扩大冷战产物

时间:2019-09-25来源:http://www.52sdg.com 作者: 军事前沿

中国航空报作者:蔡天恒

其他交易授权(OTA)是美国一个强力采办工具的法定名称,主要用来与创新、非传统的国防承包商沟通, 并能协同工业部门执行快速、灵活的商业协议。这些协议可以规避大部分现有的规定了政府财政支付过程的法律和条例。它们仅对合同和乙方进行最少的约束,并给予政府在花费资金时相当可观的自由决定权。

OTA的基本概念

1. OT的法律定义

美国法律通过描述OT(其他交易) 不是什么来定义它。它不是一项合同、许可或合作协议,这些属于传统的政府签约机制。这一定义是“其他”这一名称的来源。在美国防部内,OT被分为两个基本领域:基础研究OT称为技术投资协议(TIA);原型项目采办协议称为原型OT。

美国联邦法规(CFR)对TIA的定义是:用来促进或保障研究的辅助工具。原型OT不像TIA一样有进一步的阐释条例,法律和两条简短的政策备忘录为它提供了唯一的硬性约束, 采办与保障的国防部副部长办公室发布的指导手册是它的唯一指南。大部分美国国防采办人员平均需要使用4775页的政策、条例和最佳实践开展工作, 而那些利用OT进行原型项目的人员仅被平均约65页的文件约束。

由于OTA不是合同,它还可以不必遵守多年来国会颁布的用于保护采购系统的诚信的许多法律。例如:“采购诚信法”,禁止采办官员从公司获取礼品; “无毒品工作场所法”,要求联邦承包商提供无毒品工作场所作为合同的先决条件;“合同竞争法”,要求对价值超过25000美元的合同进行全面和公开的竞争;“合同纠纷法”,处理对公司和政府滥用职权的索赔。

2. OTA演化的历史

在苏联发射第一颗人造地球卫星后,OT于1958年被创立。当时, 美国国会首次赋予国家航空航天局(NASA)签订其他交易协议的权力, 以便赶上苏联。直到1989年国会将此权力扩大到美国防部国防预先研究计划局(DARPA),美国防部才开始获得此权力。将此权力扩大到国防部的目的,是为了吸引聚焦商业市场的创新公司把技术提供给国防部,而无需担心会使它们丧失商业市场竞争力的政府条例。1991年,技术投资协议(TIA) 的授权被扩大到整个国防部。1994年, 美国国会创立了原型OT权力,并将此权力仅授予DARPA。1996年,美国国会把原型OT权力扩大到整个国防部。OTA是否继续使用取决于国会每隔几年更新的授权法律。

2015年至2017年期间,美国国会持续放宽有关OTA的规定,允许美国防部更激进地授予更大金额的OTA协议,并尝试使用OTA进行生产。在 2016财年国防授权法中,美国国会扩大了OTA在原型工作方面的应用,以引进非传统承包商并为国防部提供更快行动的工具。在2018年的该法中, 美国国会将OTA原型的成本报告限额从2.5亿美元增加到5亿美元,这为美国防部提供了更多授予OTA的余地。当协议超过该数额时,必须通知国会。但原型只涉及创建建议的武器或产品的工作模型,无法保证它将投入生产以供更广泛的使用。美国国会众议院版本的2019财年国防授权法曾列入增加汇报需求,要求美国防部报告关于使用OTA的价值超过500万美元的原型后续生产选项的更多细节等条款。

3. OTA的应用范围

使用OT的主要意图是利用它提供的灵活性完成以下目的:吸引工业部门的创新想法和解决方案,这些部门通常不愿参加繁琐、耗时长且高成本的传统政府签约程序;允许利用私营部门其有军事效用的研发投资,以降低国防部投资总额,减少研发时间与部署能力的成本;鼓励传统国防承包商投资并追求创新,尤其是在有更广阔应用的领域;允许高度灵活、创造性的合同协议,它能够更直接的处理各方面因素的最佳平衡。

美国国会立法已授予五个联邦部门OTA,包括国防部(DoD),能源部(DOE),健康与人员服务部(HHS), 国土安全部(DHS)和交通部(DOT), 以及NASA(不是联邦部门)。国会还专门将OTA扩展到这些部门内的某些机构和计划,例如,联邦航空管理局(FAA,属于DOT),能源部高级研究计划局(ARPA-E, 属于DOE), 运输安全管理局(TSA,属于国土安全部),国内核检测办公室(DNDO,也属于国土安全部),和某些国家卫生研究院研究项目(属于HHS)。

OTA允许上述部门与工业界和学术界就广泛的研究项目达成具有法律约束力的协议,但最近的绝大多数协议都是针对研发和新技术的原型化。国会立法时对此有专门的考虑。2018财年国防授权法第861~868节确定了在执行科学和技术原型项目时优先考虑OTA协议。但是,并非所有机构的OTA都有这样的限制。特别是NASA和TSA的OTA非常广泛,可执行各种采购活动。

美国联邦法律规定了国防部可以使用OTA的四种情况,一是至少有一家非传统国防承包商或非营利性研究机构在“重大”程度上参与项目;二是所有重大参与者都是小企业或非传统承包商;三是原型项目总成本的至少三分之一来自非政府来源的资金; 四是国防采办执行官确定“特殊情况”, 以书面形式证明“传统的合同形式不可行或不合适”,或可以扩大国防供应商范围,就可以将OTA授予任何公司。

美国法典第10卷2302(9)节定义了非传统国防承包商,是指一个实体当前或最近一年内没有参与国防部招标,该招标的任何合同或子合同都遵从完整的成本审计标准。这一定义是2016财年NDAA授权生效的。

但法律没有给出重大参与的定义。它包括而不限于参与者满足以下特点: 降低了装备的成本或削减了进度;提升了原型的性能;负责一个新的关键部件、技术或关键路径上的流程;完成的工作在整个工作量中占有重大比例。参与者获得的资金不应作为分析重大参与程度的焦点,分析结果必须被文档所记录。

OTA的实施现状

1.OTA的整体投资情况

自2015年以来,OTA真正开始增长,美国防部称其在2015年至2017年期间通过148个OTA授予了高达210亿美元的合同。但是,美国联邦政府的采购数据系统统计的数字要低得多,仅42亿美元。美国防部自我报告数据与政府数据库的差异如此严重的确切原因尚不清楚。但它们可能与OTA的设计有关,因为OTA以速度和创新的名义绕过了联邦采购系统中的几乎所有规则。OTA不要求成本审计标准,并且不清楚政府是否获得公平的价格,也不清楚谁保留了知识产权。

对军方而言,DARPA和导弹防御局等少数机构,以前仅将OTA用于原型研制。但是现在,OTA对整个军队开放,可以用于后续的全速生产协议, 并且交易规模没有限制。对工业部门而言,OTA最初仅仅用于机器人、人机学习和精确武器等未来技术,但现在技术领域也扩大了。例如,一个国防军工联盟涵盖弹药、去军事化、武器系统、火箭、导弹和炸弹领域。另一个联盟包括自动化、空间、指挥和控制、能源、电子战、分析、传感器、培训复杂组织体系统、网络、司法鉴定等领域,而且这个清单还在继续增加。

美海军在2016财年通过OTA授予了2400万美元的合同;在2017财年,OTA的合同价值几乎翻了一番, 达到4200万美元。2018财年,美陆军有561个OTA协议正在进行,价值35亿美元。美空军2017年采办报告列举了几个使用OTA的典型案例,包括空间与导弹系统中心使用OTA建立了空间企业联盟,美空军研究实验室建立了开放系统采办倡议联盟;其他使用OTA订立的协议包括快速采办发射倡议、推进器联盟、演化可增程发射飞行器火箭推进系统和轻型攻击实验项目等原型开发工作。

2. OTA的两条运行途径

美国防部通过OTA开展业务有两种途径,最常用的途径是通过一个公司联合体来与各公司合作,这些联合体围绕一个主题,如机器人或人工智能。另一种途径是美国防部直接与公司合作,例如,国防创新单元,在不使用联合体作为中间人的情况下向公司授予合同。

当美国防部加大对OTA的使用时,其目标就是像硅谷一样:敏捷、创新并加速进程。尽管美国防部的OTA初衷是这些合同应该授予这种创新公司,但它们通常不会与国防部合作,因此仍有数十亿美元的资金流入洛马、波音和诺格等传统承包商。在获得OTA资金的十大公司和联合体中,波音排名第二,洛马排名第五,诺格排名第六。而传统承包商只将2%~4%的利润用于新研究,引发一些国防部官员抱怨承包商没有做好自己分内的工作。

美国防部表示,2015年至2017年通过OTA颁发的148个合同中有98个是非传统公司,但近210亿美元中只有74亿美元流向这些非传统公司。由于合同通常授予公司联合体,这个数字甚至更加扑朔迷离。这些联合体决定如何分配资金、利润和知识产权, 以及后续合同?在某些情况下,根据之前与政府达成的协议,分配方案就在联合体内部处理,并且不必将结果告知其他任何外部机构。

任何公司都可以加入联合体。例如,美国国家制造科学中心(NCMS) 在2015年至2017年期间是OTA的第四大接收体,美国防部向NCMS授予了20亿美元的合同。NCMS包括了通常不与国防部合作的公司,例如, 树顶技术小组、数字制造小组、设计创新协会以及可持续水流工厂;但更包括一些传统承包商,如波音、博思艾伦汉密尔顿、霍尼韦尔、通用电气、西门子和洛克希德·马丁。根据政府的支出记录,无从得知如何分配20亿美元,以及真正为军队工作的公司名单。

联合体管理集团也是如此,它从2015年到2017年从国防部获得了40亿美元,并管理着两个不同的联盟, 指挥、控制、通信和计算机联盟(C5), 以及工程、环境和演示联盟(CEED)。两个联盟都包括许多非传统公司,但依然包括大量传统承包商,如L3、雷多斯(Leidos)、洛马、博思艾伦汉密尔顿、柯林斯航宇和波音。

美国防部可以通过两种主要方式获得它想要的技术或来自工业界的新想法。它可以向一个具有一般要求的联合体发送跨机构宣言并征求想法, 或者它可以使用美国防部设立的一个组织主动寻找公司解决具体问题。

国防创新单元(DIU)就是国防部创建的第一个与非传统公司建立联系并签订合同的组织。DIU开创了新时代OTA的使用方式,在硅谷、奥斯汀和波士顿等地扎根,并与非传统公司合作。国防创新单元(DIU)通过OT,可以快速、灵活的谈判和执行, 目标是和公司首次会面60天内授予合同。随着该组织的成型,前国防部长卡特在2016年年底表示,“前DIU局长和他的团队已经引入了改变游戏规则的技术,这将有利于美国的作战人员。他们在过去三个月内完成了五笔交易, 总计350万美元。从他们与一家公司首次接触到授予合同平均仅花费50多天。在网络防御、自主航海无人机和虚拟战争游戏等领域,他们还有另外22个项目正在筹备中,价值6500万美元。”

2016年,DIU花费了3600万美元, 但最大的合同以近1300万美元的价格交给了一家传统承包商Tanium公司。第二大合同是1260万美元,授予了综合工程公司和克拉托斯公司,他们也是传统承包商。在2017年,DIU通过48项OT授予了价值1.04亿美元的原型合同,平均每个合同签订的时间从首次与公司会面算起是90天。虽然这一时间超出了目标规定的60天,但只有美国政府问责办公室(GAO)计算的军事合同平均签订时间180天的一半,且当年该渠道合同价值仅300万美元。但相关报告指出,48个合同中, 只有2个已实际投入生产。

3.OTA缺乏对拨款之外的后续工作的考虑

有的美国国会成员表示,“每个人都在谈论DIU做得多么棒。但他们实际上没有生产任何可部署的系统。他们只是在发钱。DIU和OTA的效用近乎公司福利。”

合同管理系统有一整套规则要解决下列问题:你能在多大程度上给承包商指明方向?你能在多大程度上做出改变?你需要做什么才能做到这一点?当你这样做时,你能补偿承包商多少钱?你如何解决纠纷?项目完成后谁拥有技术数据的权利?政府是否因为提供资金而获得项目的知识产权, 或承包商获得?合同范围内的内容和合同范围外的内容是什么?你能在多大程度上扩展或不扩展它?你如何确保对项目参与者的公平?

而OTA不预先解决这些问题的任何一个,如果政府和承包商在建立协议时有未考虑的漏洞,后续工作就会变得混乱。

OTA也缺乏考虑维修保障阶段的设计。OTA使用非传统公司和非常规协议,可以快速原型化创新的想法。但当前的OTA内部没有任何内容要求政府考虑全寿命周期的保障成本和方案, 而通常项目成本的70%用于维修保障, 这给国防部未来的保障工作带来了挑战。例如,若美国防部向一家小型非传统企业授予合同,但该企业在五年内不能为该项目提供额外零件或维修, 国防部将难以保持系统运作。美国防部复制这些零件,或从一家已经倒闭或被并购的公司购买知识产权的成本将难以估量。

4.国会809小组对OTA的改革建议

美国国会授权成立的研究精简采办流程的809小组在其第三卷报告的第7章《简化采购与签约》中,建议国会澄清并扩大使用OTA购买产品的权力。

809小组认为,当前的法规授权没有充分允许使用OT进行后继生产,也不能利用OT在必要时快速部署现有技术。国会已经授予国防部广泛的权力使用 OT来实施原型项目,但用OT进行相关后继生产仅限于以下情况:使用了竞争程序,成功完成了原型,原型项目的参与者之一也参与生产OT。为使用OT进行生产创造额外的机会, 有利于美国防部解决国防部高级官员认定影响国家安全的紧急事项。

扩大并澄清后继生产授权,可以迅速从原型阶段进入生产阶段,并确保美国防部可接触非传统创新来源。应授予军种采办执行官(SAE)在各个阶段和状况下批准使用生产OT的权力。作出这些调整应给予原型项目的参与者是否参加后继生产的优先取舍权,以及当原型项目的参与者拒绝或不具备进入生产阶段的能力时,允许它们之外的供应商接受生产OT。当原型OT没有明确指定后继OT的供应商选项时,SAE应有权授予后继生产OT。

结论

OTA允许和非传统国防承包商签订独特的和可重构的商业协议,这能促进快速发展的关键技术应用于国防系统,也为有限监督、放松知识产权实践和减少审计提供了可能。但它也存在权力滥用等风险。

1.美军全力推动国防采办系统以战时速度运行

从一个简化的角度来看,国防合同是关于信任与否的问题。人们互不信任将导致合作只能在通常的规则和条例下进行。法律工具作为信任的替代品,必然导致经济学家所说的“交易成本”。一个缺乏信任的社会必然给所有形式的经济活动施加一种高度信任的社会不必缴纳的税。

美专家称,尽管追求改革,但美国的政治体制不是为效率设计的。简而言之,美国人不信任政府会负责地花钱,政府也不信任承包商会合理地花钱。为了防止滥用自由决定权,采办系统尽可能多的移除了这项权力。但这种不信任需要付出代价,美国政府现在质疑是否有必要继续付出这种代价。

因此,作为冷战时期与苏联进行军备竞赛的产物,尽管OTA缺乏透明度,面临浪费、欺诈和滥用的风险, 美国国会仍重新启用OTA并继续扩大国防部的权限,全力推动国防采办系统以战时速度运行。

2.OTA可以减少工业部门对与国防部合作的抵触

OTA的关键作用是引进非传统承包商,因为关键创新越来越多地出现在商业领域。冷战结束以来,数量和重要性占优势的研究开发工作从政府赞助逐渐转化为商业领域赞助,6家顶级商业研发公司的投资总和就相当于整个国防部的研发费用。因此国防部不得不追求拓展“技术创新新来源”的工作,且此举获得国会支持。

但当美国防部不属于它们的核心市场时,商业组织不愿花费时间和金钱来遵从国防专用审计程序。例如,近年来谷歌收购了大量机器人公司,其中一些与美国防部签订了合同。但这些公司明确表示现有的合同到期后不打算继续为政府工作。一些分析家认为2013年的斯诺登事件造成了350至1800亿美元的损失,并给商业技术公司留下了替政府工作将尝到苦果的坏印象。此外,商业组织害怕把知识产权让渡给政府。

OTA能规避大部分现有的规定了政府财政支付过程的法律和条例,大大缩短了合同签订和拨款时间,商业公司也无需应对国防部专有的繁琐流程和术语,因而减少了非传统公司与国防部合作的障碍。

3.OTA不会导致政府失去对国防项目的财政监督

美国政府问责办公室(GAO)在一份报告中指出,“OTA伴随着风险, 因为此类协议可能豁免联邦采办条例(FAR)或其他旨在保护纳税人利益的需求”。尽管OTA缺乏传统要求的合同条款导致目前统计数据混乱,可能引起监管缺失,但迄今为止尚没有美国国防采办官员明显滥用此权力的记录。美国兰德公司的一份报告则声称:OT使政府对承包商有更好的决策和状态监督,报告总结,“不可否认,OT过程中宽松的财政和其他控制措施为滥用开放了机会。然而,这一过程也强化了政府管理者获取信息的能力, 这会反过来减少此类风险。”

此外,OTA现存的少量约束主要聚焦于吸引小企业和非传统国防承包商,而这类公司已经豁免了大部分金融监管规定,如成本审计标准(CAS)。因而OTA不会导致政府失去对国防项目的财政监督。

(责任编辑:军事前沿)

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